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良知媒體 > 公民教育

新常识第九章代议制与责任行政(中)



2017-02-05 19:11:08

行政部门必须采用单一首脑制,其理由是显而易见的:(1)举凡两个或更多的人从事共同的事业,总有发生不同意见的可能。如果行政首脑一职多人,就更有个人之间竞争和对立的特殊危险,并引发各种严重的分歧,进而有损行政部门的声望,削弱其权威,破坏其职能;(2)如果行政首脑一职多人,这些人之间的分歧很有可能使社会分裂成各走极端、不可调和的派系,并分别拥戴组成首脑机构的不同个人,而这显然将威胁国家的团结和完整;(3)行政首脑一职多人,容易掩盖错误和逃避责任,因为在这种情况下,对于行政部门的失职,人们将无从确定谁应负其咎,舆论的约束也将因申斥对象不止一人而失其效用。

对于集中的权力,需要配置集中的责任。从事物的本性出发,必须赋予行政首脑以强大的权力,而为了防止这一权力违反其本来目的,又必须确保可以对行政首脑进行严格的问责。在代议制民主政体中,无论是对总统制中的总统,还是对内阁制的首相,都设有多种约束和问责机制。

首先是立法机关对行政权力的法律约束。就政府权力的功能而言,立法权力是为了表达国民的意志,其表现是法律的制定,行政权力则是为了实现国民的意志,其表现是法律的执行。基于手段从属于目的的原则,行政权力的运用必须遵从法律,而不能违反法律;行政权力的内容、范围和行使方式,都必须受到法律的严格规制。行政首脑若是在行使权力时违反了法律,他首先可能遭受弹劾与免职,这是他作为公职人员应负的政治责任;然后还可能受到普通的刑事处罚,这是他作为公民应负的法律责任。

其次是立法机构的预算约束。立法机构有权批准或拒绝行政部门的拨款请求,因而可以在不实际处理行政事务的前提下,对行政权力进行有效的控制。国库是一个强而有力的手段,立法机构借助宪法赋予的这一武器,可以纠正行政部门的各种偏差,并督促它实行一切有益的措施。人们可以看到,在英国的宪法史上,一个原本地位低下、无足轻重的议会下院,正是凭着对国库的掌管,不断扩大自己的权力范围和政治作用,并最终削弱了其它政府部门的一切不正当的特权。

最后是行政首脑的任期限制和连任压力。为了防止一项强大的权力变得过于危险,最有效的办法之一是加以期限上的限制。这将为人们提供一种手段,可以在不触怒任何人的情况下,摆脱那些不适合继续任职的人,并重新选任才智和德性更为杰出的人。在任的行政首脑若有连任意图,就必须表现得令选民感到满意(即使是不想或不再可能连任的人,为了自己所属政党的声望和前途,也不敢在行使职权时玩忽职守)。行政首脑单是循规蹈矩,尚不能保住连任的机会,而是必需在严守法律的前提下,作出令选民普遍认可的业绩,因为选民的投票并非法律上的评判,而是政治上的评判;他不但要让自己的言行始终正当得体,还必须尽力督查属下的行为,因为选民评判行政首脑是否称职,不但要看他自己的表现,还要看整个行政部门的表现。

权力集中的必要,使行政部门存在着一种金字塔式的权力结构,行政首脑处于金字塔的最顶端,在握有最大权力的同时,也肩负最大的责任。这种权力与责任相一致的状态,甚至将在行政部门内部催生出有效的双向监督机制,既可以保障行政部门有足够的权力实现它的应有职能,又可以防止行政权力背离它的本来目的。

一方面,人们无需担心行政首脑竟会不去惩罚行为不当的属下。即使人们不能全然依靠他的品德,至少也可以依靠他的私心。只要在行政部门的范围内出现了不当行为,人类性格的通常倾向,必将促使行政首脑及时惩处给行政部门招致公众谴责的人,以避免公众对行政首脑本人产生更大的不满。

另一方面,由于握有最大权力的行政首脑,也必须对法律和国民负责,下属通常会有足够的动力抵制上司的不正当命令。他们知道,如果帮助上司实现不正当的图谋,很有可能会和上司一同身败名裂,而如果因为拒绝配合而招致上司的报复,他们总可以诉诸法律和民意以保全自己。实际上,只要存在引发下属抵制和东窗事发的可能性,往往就足以遏阻上级官员向下属发出不正当的命令。

人们一旦了解了立法权与行政权相分离,以及行政问责的一般原理,就不难看出中国现有政体的落后与野蛮。在中国的全国人民代表大会中,来自行政部门的官员人数是最多的人,因此制定法律的人,和执行法律的人,实际上是同一批人。这些人总是把法律制定得暴虐和不公,并且在执行法律的过程中,还要进一步加重原有的暴虐与不公,而他们自己则可以利用手中的权力,使自身免于服从自己制定的法律。可以说,他们制定法律,是为了对中国民众实行普遍的压迫;他们执行法律,则是为了对中国民众实行个别的压迫。

大量的行政官员担任立法机构的代表,不但使立法权力和行政权力合二为一,而且还把行政部门中的隶属关系带进了立法机构。由于代表之间的地位不平等,人们在立法机构只能听到各种令人恶心的吹捧,以及各种令人咋舌的蠢话,却听不到任何真正自由和严肃的政策辩论。试想一下,一群平日对自己的上司唯命是从的人,怎么可能在短暂的会议期间,突然变得敢于公开在上司面前力陈己见?这就难怪,从各地前往北京开会的全国人大代表,大都像是一些没有主见和灵魂的木偶,只是被人牵引着去完成一场以举手和鼓掌为主要内容的木偶演出。





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